Sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª de lo Social) de 26 de noviembre de 2014, recaída en el recurso de casación para la unificación de doctrina número 969/2014
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En nuestro Derecho positivo, son numerosos los preceptos legales que, desafortunadamente, no están redactados con la claridad suficiente como para lograr que baste con su atenta lectura para conocer con seguridad cuál es el sentido y alcance de la norma de que se trate.
Precisamente por ello, el legislador ha contemplado diversos métodos interpretativos de las normas jurídicas, con el fin de que no sea el literal o gramatical el único método hermenéutico posible; y así, el art. 3.1 del Código Civil establece, como posibles métodos interpretativos, además del gramatical, el histórico, el sociológico, el sistemático y el finalista.
Uno de los preceptos que ha requerido muy frecuentemente ser interpretado por el Tribunal Supremo es el que ha resultado básico para la sentencia cuyo comentario hoy nos ocupa. Se trata de los apartados 1 y 2 del artículo 143 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), que transcribimos a continuación.
<<Artículo 143. Calificación y revisión.
- Corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos que reglamentariamente se establezcan y en todas las fases del procedimiento, declarar la situación de incapacidad permanente, a los efectos de reconocimiento de las prestaciones económicas a que se refiere la presente Sección.
- Toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el artículo 161 de esta ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión.
No obstante lo anterior, si el pensionista por incapacidad permanente estuviera ejerciendo cualquier trabajo, por cuenta ajena o propia, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisión, con independencia de que haya o no transcurrido el plazo señalado en la resolución.
Las revisiones fundadas en error de diagnóstico podrán llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad a que se refiere el primer párrafo de este número>>.
Son muchas las decisiones del Tribunal Supremo que se ha ocupado de arrojar luz en orden a cuál (o cuáles en su caso) es (o son) los entes u órganos legitimados para fijar el plazo a cuya finalización puede pedirse la revisión de una incapacidad permanente que haya sido reconocida a una persona.
Y la principal causa de ello estriba en que el apartado 2 del transcrito art. 143 señala que toda resolución por la que se reconozca una incapacidad permanente hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar su revisión. Pero ese precepto no aclara suficientemente si la resolución a la que se refiere es únicamente la del INSS (al que el apartado 1 atribuye la competencia para declarar la incapacidad) o también se refiere a las resoluciones judiciales, ya que asimismo éstas pueden reconocer situaciones de incapacidad permanente.
Por eso son tan numerosas las resoluciones del Tribunal Supremo que han debido ocuparse de este tema, sentando una doctrina que recuerda, una vez más, la sentencia objeto aquí de comentario, para lo cual ha acudido al método sistemático, a base de contemplar el art. 143 de la LGSS en relación con otros preceptos con él relacionados, así como con algunos dictados en su desarrollo. Se ha utilizado, pues, el método sistemático como complementario del gramatical.
SITUACIÓN DE HECHO ENJUICIADA
-Un trabajador fue declarado por el INSS afecto de incapacidad permanente absoluta, derivada de enfermedad común.
-Impugnada judicialmente esta decisión, el Juzgado de lo Social declaró al trabajador en situación de gran invalidez, reconociéndole la oportuna prestación “con una fecha inicial de efectos desde el día 8 de junio de 2012 y con un plazo de revisión de dos años desde la firmeza de la presente sentencia”.
-El INSS y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) entablaron recurso de suplicación, en el que –entre otras cosas y por lo que aquí interesa- pretendían que se indicara que el plazo de revisión a tener en cuenta lo fijara el INSS. Esta pretensión no prosperó, pues el TSJ de Navarra confirmó en todos sus extremos la sentencia de instancia.
-Contra la sentencia de suplicación interpusieron recurso de casación para la unificación de doctrina el INSS y la TGSS. Aportaron una sentencia referencial del TSJ de Cataluña que, en un supuesto similar, había resuelto que aun cuando en la sentencia judicial que reconoció la incapacidad se había fijado un plazo para la revisión, el plazo válido sería el que –con carácter posterior- señaló el INSS. A la vista de la contradicción, el Tribunal Supremo admitió el recurso y unificó, una vez más la doctrina en la materia.
DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO
Comienza la Sala por hacer referencia a cuál es el concreto problema que el recurso platea, y lo refleja en estos términos:
<<La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora que interponen el INSS y la TGSS contra la STSJ/Navarra 11-noviembre-2013 (rollo 302/2013 ) consiste en determinar si la Entidad Gestora puede o no dictar resoluciones que establezcan un plazo para la revisión de las incapacidades permanentes que han sido reconocidas en virtud de sentencia firme y si la conclusión debe ser la misma cuando sea la sentencia la que modifique el grado reconocido en vía administrativa siendo o no el órgano judicial el que debe y puede fijar en la sentencia tal plazo revisorio>>.
Cita a continuación un gran número de sentencias de la propia Sala que han unificado ya la doctrina en esta materia, doctrina que fue resumida y sistematizada en una sentencia de 25 de febrero de 2010, resumen que transcribe así:
<<a) <<El art. 143.2 LGSS dispone en su apartado 1 que "corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, a través de los órganos que reglamentariamente se establezcan y en todas las fases del procedimiento, declarar la situación de invalidez permanente, a los efectos de reconocimiento de las prestaciones económicas a que se refiere la presente sección". Y por su parte el apartado 2 establece que: "toda resolución inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el artículo 161 de esta ley , para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promoverla revisión ">>.
- b) <<Acudiendo al sentido propio de las palabras que utiliza el precepto, primer canon interpretativo de las normas según previene el artículo 3.1 del Código Civil, el texto no ofrece duda. Podrán fijar plazos para instar la revisión las resoluciones administrativas por las que se reconozca el derecho a prestaciones de invalidez y aquellas posteriores que lo modifican por apreciar mejoría o agravación del estado invalidante >>.
- c) <<A igual conclusión conduce la interpretación literal de los artículos 6.2 del Real Decreto 1300/1995, de 21 de junio y artículo 13. 3 de la Orden de 18 de enero de 1996 que desarrolló a su vez el Real Decreto. El artículo 6.2 establece que "cuando en la resolución se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente en cualquiera de sus grados, se hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante en los términos y circunstancias previstos en el apartado 2 del artículo 143 de la Ley General de la Seguridad Social ">>.
- c) <<Es cierto que, en el supuesto aquí examinado, la invalidez permanente no fue reconocida por el INSS sino por sentencia firme que no fijó plazo para su revisión, ya que no está previsto legalmente que así se haga. Y no cabe entender que se trata de un olvido del legislador pues la misma Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social que modificó el apartado 2 del artículo143 de la LGSS, modificó también el entonces vigente texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990, de 27 de abril, sin contener previsión alguna al respecto. Lo que aconseja extender las facultades del INSS también a estos supuestos, ya que de seguirse la tesis contraria se establecería un régimen diferente para las resoluciones administrativas y las judiciales que reconozcan el derecho a prestaciones de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados, pues mientras las primeras estarían sujetas a un plazo de revisión, las segundas no; interpretación que no resultaría acorde con los principios informadores del ordenamiento jurídico >>; y que
- d) <<En consecuencia, como quiera que la resolución judicial, revisora del acto administrativo denegatorio, se limita a reconocer la existencia de una incapacidad permanente y el grado de incapacidad, es al INSS a quien compete fijar el plazo a partir del cual se puede instar la revisión de la situación de invalidez, mediante la correspondiente resolución administrativa, sin perjuicio del ulterior control judicial de la misma>>.
Estima así la Sala el recurso en el único extremo de dejar sin efecto la fijación, por parte del TSJ, del plazo a partir del cual puede instarse la revisión de la incapacidad, para que sea el INSS quien lo fije, “sin perjuicio del ulterior control judicial de la misma”.
El inciso final de la fundamentación que hemos marcado en letra “negrita” (“sin perjuicio del ulterior control judicial de la misma”) es lo que ha producido –y sigue produciendo con frecuencia- cierto confusionismo en la materia; por lo que trataremos a continuación de resumir –y de alguna manera aclarar- la doctrina que resume esta sentencia.
1º) En toda resolución del INSS que declare una incapacidad permanente –bien sea de manera inicial o bien en virtud de revisión- deberá señalarse el plazo a partir del cual podrá pedirse la revisión de ese grado de incapacidad.
2º) Si la resolución declarando la incapacidad fuera una sentencia judicial, no es preciso que en ella se contenga el señalamiento del plazo al que nos estamos refiriendo, pues ese plazo lo fijará en todo caso el INSS a partir de la firmeza de la sentencia de que se trate.
3º) Si –aun no siendo necesario- la sentencia judicial hubiera fijado dicho plazo, ese pronunciamiento debe ceder –en principio- ante el del INSS, que es el válido.
4º) Si, una vez señalado el plazo por parte del INSS, la decisión de éste al respecto es impugnada judicialmente y la demanda prospera, de tal suerte que por sentencia firme se resuelva que el plazo debe ser otro, en este caso la decisión que debe primar es la del órgano jurisdiccional, pues todas las decisiones administrativas –incluída ésta- son susceptibles de control judicial.
El INSS es siempre competente para señalar el plazo para instar la revisión de una incapacidad, aun cuando esta incapacidad se haya reconocido judicialmente
